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中國將在今年三月召開的全國人民代表大會上修改一九八二年的憲法，這是關係到五年後中國「最高權力更迭」的頭等大事，將影響到中國政治的長遠發展。在全國人大召開前兩個月的今天，我提出這次修憲面臨的四個重大問題，通過刊物和網路廣泛傳播，希望對中國修憲有所影響。
軍委主席與國家主席必須合一
《中華人民共和國憲法》是一九五四年第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的，一九七五年、一九七八年、一九八二年經歷三次重大修改，每次修改都面目全非，等同於重新制憲。一九七五年憲法，是在「國家主席」劉少奇被迫害致死、「國家主席」職位長期空置，原有憲法體制已無法繼續的情況下進行修改的。由於毛澤東提出「不設國家主席」，一九七五年憲法規定「中國共產黨中央委員會主席統率全國武裝力量」，同時，憲法正文還寫入了毛澤杔思想，要「對資產階級實行全面的專政」，使得這部憲法實質上接近於一個黨派、一個團體的「奮鬥綱領」。
文化大革命的災難，與毛澤東的皇權思想、毛澤東企圖終身掌握最高權力分不開。 一九八二年憲法為了避免文革災難的再次發生，明文規定「國家主席」和「國務院總理」「連續任職不得超過兩屆」。但是，一九八二年憲法在「國家元首」和「政府首腦」外，另設了一個「國家中央軍委」，憲法第九十三條規定：「中華人民共和國中央軍事委員會領導全國武裝力量」。在一九八九年，中國的最高權力集中在一個既不是「國家元首」、不是「政府首腦」，按「一黨專政」體制也不是「黨的首腦」的一個人手裡，這正是造成一九八九年中國政治災難的制度原因。
在世界各國，除了政教合一的伊朗外，無論是民主國家，還是專制國家，包括朝鮮在內，全國武裝力量的統率權，都由「國家元首」或「政府首腦」掌握。今年三月修憲，有必要明文規定「國家主席」統率全國武裝力量，使「國家中央軍委主席」與「國家主席」同時由一個人擔任，或者完全取消一九八二年憲法《中央軍事委員會》一節，明文規定「中華人民共和國主席統率全國武裝力量」。
政府體制實行「半總統制」
去年十二月一日，香港《前哨》發表了我寫的《從王滬寧當選政治局常委談起》一文，當時，中國並沒有宣布要修改憲法。這篇文章有一節《中國面臨二0二二最高權力更迭危機》，具體分析了中國一九八二年憲法存在的問題。文章說，「一九八二年憲法對國家主席與國務院總理的權力都有明文規定，國家主席除了可以代表中華人民共和國進行國事活動外，並無主管國家任何行政事務的權力，中國的國家主席接近於『虛位元首』。但事實上，在習近平前一個五年任期中，行使了許多本來應由總理李克強行使的權力。李克強這些權力被習近平拿走，當總理是不會不知道的，中國那麼多法學、政治學專家教授，也不會不清楚。」「現行中國憲法規定了實行法治，法治就是『法的統治』，首腦人物也要遵守憲法和法律。如果首腦人物違憲，要建立法治是不可能的。」
在二十一世紀的今天，不論一個國家是否實行分權制衡，不能不承認，國家權力有立法權、行政權、司法權之分。英國、日本實行君主立憲制，英國女皇、日本天皇是「國家元首」，但只是「虛位元首」，最高國家行政權掌握在作為政府首腦的首相手中。在共和制國家，按照最高行政權的歸屬，主要分為總統制、內閣制和半總統制。美國實行總統制，總統掌握國家行政權。德國實行內閣制，總統是「虛位元首」，行政權屬於總理。法國實行半總統制，憲法規定，總統主持內閣會議，總統為軍隊最高統帥，總統主持最高國防會議和國防委員會。但同時憲法規定，政府掌管行政機構和武裝力量，政府決定並執行國家的政策。
中國一些憲法專家，不贊成把中國的政治體制與其他國家相比較，認為中國制度是「人民代表大會制」，人民代表大會是最高國家權力機關，不能與上述三種體制相比較。但事實上，就國家元首的權力範圍和權力大小來看，不同國家之間還是可以比較的。現行憲法規定「國家主席」只是代表中華人民共和國進行國事活動，接受外國使節；根據全國人民代表大會常務委員會的決定，派遣和召回駐外全權代表，批准和廢除同外國締結的條約和重要協定。中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，公布法律，任免國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長，授予國家的勳章和榮譽稱號，發布特赦令，宣布進入緊急狀態，宣布戰爭狀態，發布動員令。憲法還明文規定國務院是最高國家行政機關，也就是說，「國家主席」不掌握最高行政權，所以，在現行中國憲法下，「國家主席」的權力近於「虛位元首」，可以說，現行中國憲法對「國家元首」權力的規定接近內閣制。
憲法是國家的根本法。在習近平擔任「國家主席」的五年中，按照憲法規定，習近平不掌握國家最高立法權和司法權，也不掌握最高行政權。中國共產黨是執政黨，習近平作為執政黨的總書記，他的決定，按照憲法，除了憲法賦予國家主席和中央軍委主席的權力以外，在其他權力範圍，他的決定是不能直接行使的。但事實上，在習近平擔任國家主席的五年中，他就像總統制下的總統一樣行使權力。習近平、王岐山五年反腐雖然明顯遏制了腐敗，但如果一個國家的最高領導人，經常不遵守憲法，違法犯罪，包括侵犯人權現象，就會在全國四處橫行。現在，看來習近平已經意識到這種狀況不能再繼續下去了，決定在今年召開全國人大時修改憲法。按中國的實際情況、行之有效的原則和建立法治的精神修改憲法，這將有助於新憲法的實施和建設法治國家。
這次修憲，看來將會擴大「國家主席」的權力範圍。現在的中國不可能實行美國式的總統制。但有必要規定「國家主席」統帥全國武裝力量，設立「最高國務會議」，由「國家主席」召集和主持會議。修憲後的體制將接近法國式的半總統制。與法國不同，中國的全國人大是「最高國家權力機關」，這一的憲法條款現在看來不會改變。在修憲後，中國不能說實行了半總統制，因為，中國並沒有把「國家主席」改稱「總統」，所以，仍然可稱為「人民代表大會制」。
首腦限任制是「共和國」根本原則
中華人民共和國是一個實行共和政體的國家，不是君主制國家。共和的根本含義，就是沒有皇帝、國王、天皇、沙皇、哈里發這些終身制的國家元首。一九四九年後，毛澤東事實上獨攬大權，但他還不敢連續擔任幾十年「國家主席」，到最後，毛澤東廢除了「國家主席」職位，一九七五年到一九七八年，中國不設「國家主席」。
辛亥革命廢除帝制、實行了共和，幾千年的皇權思想不易清除，袁世凱當了中華民國大總統，整天還做皇帝夢，非要當皇帝不可。袁世凱當上皇帝後八十天，在全國討伐中宣布撤銷帝制，七十七天後袁世凱在眾叛親離中去世。袁世凱死後一年，在接任的大總統黎元洪的支持下，張勳依靠手中的軍隊，復辟帝制，是又一次皇帝夢的實踐。一九一七年七月一日凌晨，張勳、康有為等人頭戴花翎、身穿朝服，率領文武大員湧入中和殿，把已經廢掉的、十三歲清王朝末代皇帝溥儀重新捧上了皇帝寶座，宣讀了康有為起草的復辟「上諭」，改中華民國六年為「宣統九年」，給復辟功臣們加官晉爵。但這次皇帝夢只做了十二天，在全國一片反對聲中溥儀宣布退位，張勳逃入荷蘭使館。
在這一歷史背景下看中國政治，可以看到一九八二年中國憲法明文規定國家元首和政府首腦連任的限制，這是中國政治的巨大進步。李先念、楊尚昆、江澤民、胡錦濤、習近平先後任「國家主席」，按照一九八二年憲法「國家主席連續任職不得超過兩屆」的規定，至今還沒有人敢於違法憲法，三連任「國家主席」。就是江澤民擔任了兩屆「國家主席」和兩屆「中央軍委主席」後，還企圖再擔任五年「中央軍委主席」，但在輿論的壓力下，不得在二00五年放棄連任。
中國的問題是，在一九四九年後，特別在近三十年中，經過許多描述宮廷政治的電視劇反覆宣揚，一些人從青年時代起，就做起了皇帝夢，他們也成了終身制和帝制的鼓吹者。袁世凱復辟時鼓吹帝制的人有楊度、嚴復、劉師培等「籌安會六君子」，美國哥倫比亞大學教授古德諾還寫《共和與君主論》文章，稱中國人「無研究政治之能力······當今最好的做法，就是保存君位」。當時選出的一千九百九十三個國民代表，全部贊成廢除共和，復辟君主制。張勳復辟時，康有為成了最重要的參与者。所以，在今年三月修憲時，無論如何，不能廢除一九八二年憲法關於「國家主席和國務院總理連續任職不得超過兩屆」的規定。廢除這一規定，會直接影響到二0二二年中國最高權力更迭，這將動搖中華人民共和國的共和政體。長此下去，中國就會為真正復辟帝制，這是對辛亥革命以來深入人心的共和主義的反動。
加入違憲審查和保障人權的條文
中國現行憲法明文規定「國家尊重和保障人權」。憲法第二章《公民的基本權利和義務》對言論、出版、集會、結社、遊行、示威、通信的自由、選舉權、被選舉權、人身自由不受侵犯等，都作了明文規定。中國政府也在一九九七年十月簽署了聯合國《經濟、社會及文化權利國際公約》，一九九八年十月又簽署了聯合國《公民權利和政治權利國際公約》。但由於中國許多具體法律、行政法規對憲法規定的這些權利，作了種種違法憲法條文和憲法精神的限制或解釋，加上公檢法系統缺乏法治觀念，使全國許多地區侵犯人權的現象層出不窮。現行憲法第五條明文規定實行「依法治國」、建設「法治國家」，這次修憲，有必要把加入「違憲審查」的條文，全國人大有必要設立「違憲審查機構」，不斷清理各種違憲的法律和行政法規。
這次修憲，也有必要在第三十三條「國家尊重和保障人權」後，增加具體「保障人權」的條款。
最後要說明的是， 憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。憲法不是一個團體、一個組織、一個黨派的奮鬥綱領。現行憲法中還有大量「與法律無關的陳述」，如中國各族人民「具有光榮的革命傳統」、「鼓勵自學成才」、「國家提倡愛人民」，「三個代表重要思想」、「中國的前途是同世界的前途緊密地聯繫在一起的」。這些也應當修改。由於憲法序言十分冗長，充斥大量「與法律無關的陳述」，使得序言本身沒有法律效力。如何修改序言，這些問題，也許只能在以後中國制憲時考慮了。
（《前哨》2018-2原題是《中國修憲面臨四大問題》，2018-1-1 寫于Washington DC近郊）